La géographie de l'intercommunalité en débat

D'ici 2013 ou 2014 (quelques zones d'ombre demeurent encore sur le calendrier), le modèle français d'aministration locale reposera sur l'intercommunalité à fiscalité propre. Cette perspective est facilitée par la couverture déjà quasi-intégrale du territoire national (94,8% des communes). La loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 fixe ainsi le principe de la généralisation de l’intercommunalité qui devra intervenir d’ici l’été 2013, avant la fin des mandats en cours. La généralisation de l’intercommunalité va transformer le statut de cette dernière en la consacrant comme une pièce maîtresse de notre organisation territoriale et non plus comme un simple outil facultatif. Notre premier degré d’administration locale sera à l’avenir « la commune dans sa communauté » ou "la communauté et ses communes". Seules la Ville de Paris et les communes des départements limitrophes (92, 93, 94) seront exonérées de cette obligation, dans la mesure où a été repoussée la réflexion spécifique sur l’organisation institutionnelle du « Grand Paris ».

Lors de la 22e convention nationale de l'intercommunalité, à Rennes, a été présentée une carte nationale, réalisée par le géographe Frédéric Salmon avec le concours de l’AdCF, qui consolide au niveau de la France entière les propositions préfectorales contenues au sein des projets de Schémas Départementaux de Coopération Intercommunale (SDCI). C'est cette carte qui fait aujourd'hui débat.

"La carte met en exergue la diversité de ces propositions et permet de comprendre les réactions contrastées qu’elles ont suscitées d’un département à l’autre comme le mettent également en évidence les résultats de l’enquête conduite par l’AdCF, en septembre, auprès des présidents de communautés. Diffusés à la veille de la convention nationale, les résultats de cette enquête donnent à voir un pourcentage élevé (48%) d’avis défavorables rendus par les communautés sur les propositions préfectorales et un degré élevé d’insatisfaction sur la concertation initialement conduite. Nombre de présidents déplorent l’insuffisante prise en compte des bassins de vie dans les projets initiaux, la rareté des études d’impact ou réflexions sur les compétences et, dans certains cas, la propension au « gigantisme » dont ont fait preuve certains préfets. Sans être généralisable à la France entière, cette attitude critique s’est retrouvée dans de nombreux témoignages exprimés lors des journées de Rennes et dès les débats de l’assemblée générale de l’AdCF. Pour autant, chacun a pris soin de dissocier les finalités de la réforme (achèvement de la carte, rationalisation, cohérence…) des traductions données sur le terrain par les projets préfectoraux. De fait, c’est bien d’un changement de méthode dont il a été question durant les deux jours et auquel a appelé Daniel Delaveau en ouverture officielle de la convention, en s’adressant au ministre des collectivités, Philippe Richert. « La première chose à faire, a expliqué le président de l'AdCF, serait de rappeler avec plus de force que ce sont les représentants des élus, à travers les CDCI et leur pouvoir d’amendement qui doivent avoir le dernier mot »." AdCF Direct 609, 21 octobre 2011

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Le réseau de l'Institut d'Urbanisme de Paris, plus de 3000 urbanistes en activité professionnelle

Qui forme des urbanistes en France? La France a la chance et la particularité de disposer d'Instituts d'urbanisme rattachés au système universitaire d'où sortent chaque année un millier de diplômés : ils sont principalement issus de 12 instituts d’urbanisme, délivrant des Masters et des Doctorat d’urbanisme. Le Collectif National des Jeunes Urbanistes (CNJU) a établi une liste de ces 12 lieux de formation.

Il s’agit des Instituts d'Urbanisme de Paris, d’Aix-Marseille, de Lille, de Lyon, de Grenoble, de Bordeaux, de Rennes, de Brest, de Reims, de l'université Paris Sorbonne et de l'Université Marne La Vallée (dit "IFU"), ainsi que du celui du cycle d’urbanisme de Sciences Po Paris. Les diplômes de 3e cycle (DESS, Master, DEA) et de Doctorat délivrés par ces Instituts constituent ainsi depuis une vingtaine d'années la meilleure qualification possible pour ceux qui souhaitent exercer la profession d'urbaniste. Au-delà de ces Instituts d’urbanisme universitaires, de nombreuses formations diplômantes de niveau Master permettent également de délivrer une qualification professionnelle en adéquation avec les métiers de l’urbanisme. On peut, au total, estimer que 1200 personnes issues de formations en urbanisme entrent chaque année sur le marché de l’emploi. Les diplômés en urbanisme de l’enseignement supérieur peuvent donc constituer le principal vecteur d’organisation de la profession. C’est le crédo du CNJU, qui cherche à donner plus de lisibilité à ces Instituts d'Urbanisme en plaidant pour que ces derniers deviennent les lieux privilégiés et incontournables pour la formation permanente des urbanistes. "La formation tout au long de la vie" (ou formation continue) des urbanistes doit passer par les Instituts d'urbanisme qui doivent avoir "pignon sur rue", pour reprendre les termes du rapport Frébault sur les formations en urbanisme, paru en 2006.

Certains de ces instituts d'urbanisme, comme celui de Paris (IUP), de l'IFU ou de Grenoble, forment plus de 100 diplômés de Master par an. Fondé en 1919 (et rattaché à l'université Paris 12 depuis 1972), l'Institut d'Urbanisme de Paris peut revendiquer plus de 3000 urbanistes en activité professionnelle.

Pour "réveler" ce fabuleux gisement de talents et de compétences, l'association Urba+ des étudiants et diplômés de l'IUP a constitué en 2008 un annuaire Internet des anciens élèves. L'annuaire qui recense d'ores et déjà 1440 diplômés propose également une fonction de bourse d'emploi et de stages. L'annuaire a ainsi été conçu comme un véritable "répertoire des compétences" en reprenant dans ses "fiches-diplômés" les 7 domaines d'activités et de compétences du référentiel métiers de l'Office Professionnel de Qualification des Urbanistes (OPQU). Déjà 500 entreprises et collectivités locales l'ont utilisé pour effectuer une procédure de recrutement apportant la preuve qu'une profession ne peut s'organiser sans ses organes de formation...

Des communautés prennent l'urbanisme

Pour sortir de la vieille image des POS municipaux...

Les Plans Locaux d’Urbanisme intercommunaux finissent pas s'imposer dans les esprits. Il n'est pas trop tard : le rapport Guichard, Vivre Ensemble, de 1976, plaidait déjà en ce sens, afin que les communes puissent réellement exercer une compétence trop souvent théorique (plus de 16 000 communes demeurent aujourd'hui en France sans document d'urbanisme opposable au tiers!). Afin d'inciter les établissements publics de coopération intercommunale à élaborer des plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi), le Ministère de l’Ecologie, du Développement Durable, des Transports et du Logement, a décidé de soutenir 31 territoires qui s’engagent volontairement dans cette démarche. Ayant contribué à promouvoir les approches intercommunales de l’urbanisme, l’AdCF salue cet accompagnement.

> Voir l'article paru dans AdCF Direct, n°608, 7 octobre 2011.

Mon commentaire :

Il faut bien évidemment généraliser à terme la prise de compétence d'élaboration des PLU à l'échelle intercommunale (dans une logique de co-construction et de partage entre la communauté et ses communes).

Mais quelle que soit l'échelle du PLU, définir une politique locale de l'urbanisme nécessite le recours à une expertise et une aide à la décision solides et qualifiées. En d'autres termes, on ne pourra pas assumer cette responsabilité sans une maîtrise d'ouvrage publique de l'urbanisme organisée. Encore faut-il que les urbanistes soient respectés et audibles pour faire valoir leurs compétences auprès des décideurs... Car, oui, les élus ont besoin d'urbanistes à leurs côtés pour les aider à prendre les décisions. La profession urbaniste doit donc prendre ses responsabilités en sortant de la "clandestinité" !

Une communauté d'agglomération comme celle de Montpellier l'a très bien compris : elle s'est dotée d'une direction de l'urbanisme, pilotée et constituée par d'authentiques urbanistes, qui ont la charge d'élaborer et de définir le Schéma de Cohérence Territoriale (SCOT), le Programme Local de l'Habitat (PLH), et le Plan de Déplacements Urbains (PDU), pour faire bref, c'est un Plan communautaire d'urbanisme (trois politiques publiques mises en cohérence à la même échelle territoriale par une même maîtrise d'ouvrage). Jugez plutôt la limpidité de la stratégie territoriale : ici

Voyez aussi les déclinaisons prévisionnelles et pré-opérationnelles de cette véritable stratégie territoriale et urbaine : ici, pour les projets urbains des communes et ici, pour des futures opérations à l'échelle de quartiers.

On espère que ces expériences d'urbanisme et d'urbanistes fassent des émules parmi les 2400 communautés de France et de Navarre qui ne se sont pas encore emparées de cette compétence. Pour citer l'urbaniste Dominique Musslin, "il faut avoir le courage de franchir le Rubicon, et de mettre en discussion l’urbanisme communautaire".

Un dossier spécial Habitat à retrouver dans Métropolitiques

A l’occasion du Congrès de l’USH, la revue Métropolitiques a ouvert une plate forme de réflexion sur « les nouvelles politiques du logement.

« C’est aujourd’hui l’ensemble du "monde du logement" qui est en question. La politique du logement est indissociable de celles des territoires. Or, la place des collectivités locales dans les politiques du logement reste marginale alors même que la relation entre ville et logement est reconnue comme une clef des politiques du logement : elle engage une réflexion sur le foncier, sur les modes d’intervention des organismes de logement social, sur l’adaptabilité des normes et sur les objectifs à inscrire dans les lois et les documents d’urbanisme », considère Frédéric Gilli, directeur de la revue.

Nous recommandons vivement la consultation de ce dossier spécial logement pour la qualité des analyses proposées, et notamment celles de Jean-Claude Driant, professeur à l'Institut d'Urbanisme de Paris qui nous explique les causes du déficit de logements accessibles en commençant par remettre en cause quelques idées reçues.

> En savoir plus : http://www.metropolitiques.eu

BIMBY, "une filière" de renouvellement urbain

Je recommande la consultation du site Internet du projet Bimby ("Build In My BackYard") et la video de cette démarche qui plaide pour la "densification urbaine via la maison individuelle".

Comme l'expliquent ses promoteurs, "cette vidéo pédagogique a été réalisée afin de présenter aux élus, aux habitants ainsi qu’aux professionnels cette nouvelle filière de production de la ville durable, axée sur le renouvellement des tissus pavillonnaires existants.

Vous y découvrirez :

- comment les intérêts des particuliers peuvent aller dans le sens des intérêts de la collectivité.

- comment produire de la maison individuelle avec ZÉRO étalement urbain.

- comment fabriquer un urbanisme sur mesure, sans maîtrise foncière et à moindre coût."

Mon bref commentaire à chaud :

Sur le fond : si le tissu pavilonnaire des espaces urbains et périurbains constitue bel et bien un gisement indéniable d'intensification urbaine, il faut néanmoins relativiser la portée de la démarche BIMBY : on peut limiter l’étalement urbain autrement, en évitant aussi d’opter pour des localisations insensées, notamment des infrastructures de transport et des activités économiques (Gare TGV en rase campagne, zones d’activités périphériques, rocades de contournement, etc.) ;

activités économiques et infrastructures de transport qui représentent chaque année depuis 10 ans près de 50% des nouvelles consommations foncières (Source : Teruti-Lucas ou encore Corinne Land & Cover).

Il faut également éviter d'opposer schématiquement "densité" à "étalement" comme les travaux de Marc Wiel l'ont démontré.

Et on peut donc aussi promouvoir, comme le plaident le GART ou certains urbanistes, la densification urbaine des grandes vastes zones d'activités commerciales existantes en entrée de ville, en commençant par y refonder le modèle de la mobilité urbaine par des politiques de déplacements alternatives.

Sur la forme : le concept BIMBY donne un vrai coup de fraîcheur au “discours de la méthode” de l’urbaniste pour “densifier”. Avec un simple videoclip de 5 minutes et quelques slogans bien sentis, BIMBY arrive à faire passer son message en se concentrant sur le "comment on fait?", alors que la plupart des adeptes de la densité en restent à de simples discours incantatoires. Cela donne à penser que la profession d’urbaniste doit impérativement développer des compétences en communication pour mieux diffuser ses concepts et surtout mieux faire comprendre le rôle des urbanistes : celui d’une aide à la décision politique. Au delà de l'expression graphique et de l'outil informatique, c'est surtout le processus de "scénarisation", comme outil d'ingénierie pédagogique, qui permet de faire passer le message. En tant que diplômé en urbanisme et chargé de cours à l'Institut d'Urbanisme de Paris, je pense que ces méthodes de communication pourraient être plus souvent enseignées au sein des Instituts d'urbanisme.

> En savoir plus : www.bimby.fr

L’actualisation du découpage en unités urbaines confirme la poursuite de l’expansion urbaine.

Un zonage plus fidèle aux différentes formes de l’étalement urbain.

Une récente étude de l'INSEE révèle qu'en 10 ans, la superficie de l’espace urbain en métropole progresse de 19 %. Les villes occupent désormais 22 % du territoire et abritent 47,9 millions d’habitants, soit 77,5 % de la population. De nouvelles petites unités urbaines sont apparues, et le périmètre de certaines grandes unités urbaines s’est agrandi. 10,3 millions de personnes habitent dans l’agglomération parisienne et plus de 1,5 million dans celles de Marseille et de Lyon (celle de Marseille creusant légèrement l'écart avec celle de Lyon). "L’urbanisation progresse surtout le long des littoraux atlantique et méditerranéen, mais aussi dans les régions alpines. C’est à la campagne que la croissance démographique est la plus importante. Elle est aussi plus forte dans les petites unités urbaines que dans les grandes", observe l'INSEE.

Rappel : 2 conventions statistiques de base établies par l’INSEE servent à constituer le zonage en unité urbaine (à ne pas confondre avec le zonage en "Aires Urbaines", en cours de révision). Les territoires urbains et ruraux sont des ensembles de communes. La différence entre les deux repose sur un double critère : la continuité du bâti et le nombre d’habitants. Est considéré comme urbain (ou unité urbaine) un ensemble de communes sur lequel on trouve une zone de bâti continu, c’est-à-dire un espace au sein duquel il n’y a pas de coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions et dans lequel résident au moins 2 000 habitants.

Si l’unité urbaine est composée d’une seule commune, elle est dénommée ville isolée.

Si l’unité urbaine s’étend sur plusieurs communes, et si chacune de ces communes concentre plus de la moitié de sa population dans la zone de bâti continu, elle est dénommée agglomération multicommunale.

"Entre 1999 et 2010, 1 368 communes sont passées de l’espace rural à l’espace urbain, le plus souvent par intégration à une agglomération. 1 137 communes sont ainsi devenues urbaines par intégration à une agglomération multicommunale. Des constructions nouvelles aux frontières de ces communes ont entraîné leur rattachement à une unité urbaine déjà existante ou la création d’une nouvelle entité urbaine. Dans les années 1990, ceci n’avait concerné que 520 communes.

Par ailleurs, 231 communes rurales en 1999 ont vu entre 1999 et 2007 leur population atteindre le seuil de 2 000 habitants agglomérés et sont donc devenues urbaines. Ne présentant pas une zone de bâti continu avec leurs voisines, ce sont des villes isolées. Entre 1990 et 1999, seules 150 communes avaient réalisé le même mouvement", précisent les démographes-statisticiens de l'INSEE.

Dès lors, pour interpréter ce mouvement d’expansion urbaine, il faut prendre en compte les effets de seuils et les effets de rattachement par comblement interstitiel entre la coupure du bâti de deux communes (règle des 200 m). D’autant que la révision du zonage en unité urbaine est désormais beaucoup plus fidèle aux dynamiques d’urbanisation. Ainsi, depuis le découpage de 2010, « certains espaces publics (cimetières, stades, aérodromes, parcs de stationnement...), terrains industriels ou commerciaux (usines, zones d’activités, centres commerciaux...) ont été traités comme des bâtis avec la règle des 200 mètres pour relier des zones de construction habitées. Et ce à la différence des découpages précédents où ces espaces étaient annulés dans le calcul des distances entre bâtis », précisent les auteurs de la note dans un encadré méthodologique. Les différentes formes que revêt le phénomène d’étalement urbain sont donc désormais prises en compte et expliquent la forte diminution de la densité des agglomérations.

Quelques enseignements :

• La croissance du territoire urbain s’observe surtout dans la partie la moins dense de l’espace urbain, et plus particulièrement sous la forme d’unités urbaines multicommunales.

• La superficie totale des très grandes agglomérations, de 200 000 à 2 millions d’habitants, s’est accrue de 30 % par l’absorption de plus de 200 communes (+ 3 800 km²).

• De manière générale, l’étalement urbain entraîne une diminution de la densité des territoires urbains. On compte aujourd’hui 400 habitants au km² en moyenne dans l’espace urbain, contre 600 jusqu’en 1962.

• Les villles-centres redeviennent attractives, les communes rurales ont un solde naturel positif (voir l'onglet "graphique complémentaire" ci-après lisible à partir des données complémentaires de l'étude, fichier Excel).

• Les très grandes agglomérations croissent plus par extension de leur périmètre que par densification de leur population. On recommande vivement la consultation du fichier excel des données complémentaires et de l’onglet « tableau complémentaire » qui dresse la liste des 61 unités urbaines de plus de 100 000 habitants en distinguant les 2 phénomènes contributifs à leur expansion urbaine : "l’effet extension" et "l’effet densification".

• L’espace rural et les petites unités urbaines gagnent plus d’habitants, ces dernières étant les plus dynamiques :

"Entre 1999 et 2007, la population urbaine (dans la géographie de 2010) augmente de 4,6 %, la population rurale de 9,0 % (5,6 % en moyenne sur la métropole). L’espace rural conserve son dynamisme observé déjà depuis la fin des années 1970 : il y a plus d’arrivées que de départs (solde migratoire) et désormais plus de naissances que de décès (solde naturel), ce qui n’était pas le cas durant la décennie précédente. Le dynamisme démographique est également particulièrement fort dans les petites unités urbaines (moins de 10 000 habitants) et dans l’agglomération parisienne (voir graphique ci-après). Ceci contraste avec les années 1990 où les très grandes unités urbaines avaient un dynamisme comparable aux petites et supérieur à l’agglomération parisienne", notent les auteurs de l'étude.

> En savoir plus : http://www.insee.fr/fr/themes/document.asp?ref_id=ip1364

> Voir l'article paru le 2 septembre 2011 dans AdCF Direct avec en exclusivité la nouvelle carte des unités urbaines

> Voir également l'article de Localtis avec les éclairages de Nicolas Portier, Délégué général de l'AdCF

Plan d'austérité italien : près d'un quart des communes seront fusionnées

« Le gouvernement italien a détaillé samedi les nouvelles mesures d'austérité approuvées la veille, destinées à économiser 45,5 milliards d'euros au cours des deux prochaines années et parvenir à un retour à l'équilibre budgétaire en 2013 comme promis à la Banque centrale européenne (BCE). Draconien, le plan prévoit notamment la suppression de milliers de postes d'élus locaux, ainsi que le regroupement d'administrations et communes (…)

Le ministre chargé de la réforme administrative, Roberto Calderoli, a expliqué samedi que le regroupement de communes et la suppression des provinces (administrations intermédiaires entre les municipalités et les régions) permettraient de faire d'importantes économies.

Ces suppressions vont toucher les villes de moins de 3.000 km2 et les provinces de moins de 300.000 habitants. Entre 29 et 35 provinces devraient ainsi être concernées, a ajouté M. Calderoli, selon lequel le nombre exact sera fixé à l'issue d'un recensement prévu cet automne.

Les localités de moins de 1.000 habitants seront fusionnées avec d'autres communes plus grandes, une réforme qui va affecter quelque 1.970 communes sur les 8.094 existant actuellement en Italie, selon le gouvernement. Cela se traduira parla suppression de plusieurs milliers d'emplois, dont 5.000 postes d'élus locaux, a précisé M. Calderoli (...) » (Eitb.com, 13 août 2011)

Les transferts aux collectivités locales seront amputés de 9,5 milliards d'euros, ce qui a provoqué une levée de boucliers des élus qui ont qualifié le plan de rigueur "d'inique et de dépressif" pour la croissance car il les obligera à augmenter les impôts locaux (L'Express, 12 août 2011).